2014年3月28日，国家食品药品监督管理总局与公安部联合召开新闻发布会，确认国家将专设食品药品违法侦查局，以加强打击食品药品犯罪的力量，保障国民“舌尖上的安全”。
消息传出，人们在充满期待的同时也对设置“食药警察”的必要性、模式和功能提出诸多疑问。笔者早在2013年国务院机构改革时，就从学术层面提出了“食药警察”的设想，在此有必要系统厘清几个基本命题。
为何需要“食药警察”
在食品药品监管实践中，不法分子的违法行为一旦符合某些特定要件就可能构成犯罪，两者没有绝对区分，因此行政权与司法权之间必须要有灵活的转换机制。
在发达国家，独立监管机构通常拥有行政执法和刑事执法双重权力，即所谓的“准司法权”，这是其区别于传统行政部门的重要特征。如美国FDA内设犯罪侦查办公室（Office of Criminal Investigation），其有权对相对人处以刑事罚金甚至采取人身强制措施。
我国则不同，《刑事诉讼法》第三条规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。这就排除了其他政府部门直接介入司法程序的可能性，监管部门查处的行政违法案件必须移送到公安机关才能启动刑事司法程序。由于种种原因，各地在执法过程中普遍存在“有案不移、有案不立、以罚代刑”的现象，即用警告、罚款、吊销许可证等行政处罚措施替代刑事责任。加之行政监管部门缺乏对人身和财产的强制权，降低了监管威慑力。
尽管一些地方采取联合执法的方式加以弥补，但由于食品药品违法犯罪呈现长链条跨区域案件明显增多的新趋势，出现了犯罪手法升级、活动愈加隐蔽等新问题，行政执法与刑事执法之间的边界越来越模糊。
针对上述问题，理想的政策设计是用线索共享和案件移送两种方式来实现“行刑衔接”。然而现实却不尽如人意：一是监管部门不愿移送。在现行体制下，办案量和罚没金额是各级监管部门考核干部工作绩效的重要指标。受此激励，监管部门一般不会将辛苦获取的案件线索主动提供给其他部门。同时，监管者在案件如何处罚、是否移送等问题上拥有较大的自由裁量权，存在一定寻租空间，不排除个别人利用裁量权与不法分子进行权钱交易的可能。二是公安机关不愿立案。
由于监管部门与公安机关在证据收集、办案流程等方面存在诸多差异，“行刑衔接”客观上存在难度。加之行政资源和专业水平的约束，打击食品药品犯罪更多成为回应社会关注和落实领导批示的举措，其政治象征意义高于实际效果。事实上这些问题并非食药领域独有，税务、环保、安监等领域都有显现。可见，工作机制上的小修小补已经无法满足严峻的形势，体制亟待创新。
“食药警察”怎么设置
早在民国时期，中国就有卫生警察这一警种。当下“食药警察”的设置具体包括两方面：一是新机构究竟设在食药总局还是公安部；二是新机构与食药总局稽查局是何种关系。从理论上说，这涉及部门间横向权力配置和机构内部流程再造两个命题。
2009年6月，长沙市公安局治安管理支队成立全国首支食品安全执法大队，之后“食药警察”作为一项政策创新在各地扩散。据笔者统计，截至今年3月底，全国已有北京、辽宁、河北、重庆、山东、上海六地在省级公安机关成立食品药品犯罪侦查总队；另外广州、武汉、苏州、沈阳等城市公安机关也成立了食品药品犯罪侦查支队或大队。2013年，各地侦破食品药品安全犯罪案件4.3万余起，抓获犯罪嫌疑人6万余名，“食药警察”功不可没。
国家层面的改革则有所不同，此前有关部门酝酿的方案存在三种备选模式。第一种是内设，直接在公安部设置食品药品违法侦查专业机构，其优势是有利于各警种之间相互配合，而且改革相对容易推行。第二种是合署办公，把食药总局稽查局与公安部治安局的部分机构物理整合到一起，加强综合协调。第三种是派驻，即在食药总局内设置侦查局，实行双重管理，类似国家林业局的森林公安局。从地方试点的情况看，第一种模式更为常见。那么，“食药警察”的理想模式究竟是什么？我们有必要借鉴考察其他部门的经验。
在我国行政体制中，接受公安部和其他部门双重领导的警种并不鲜见，例如水路航运警察、林业警察和海关缉私警察等。对“食药警察”而言，最具有可借鉴性的是海关缉私警察。历史上我国政府打击走私的职能一度散落在海关、公安、工商、外贸等多个部门，由于打私工作牵涉巨大经济利益，部门查获的走私案件极少移送给公安。为改变“多龙治水”的乱局，1998年国家专门在海关总署组建缉私警察队伍，受海关和公安双重领导、以海关领导为主，实行“联合缉私、统一处理、综合治理”的体制，目前全国约有1万编制。
最初，缉私警察与海关内设的稽查机构职责不清，依然存在“有案不移”的问题。后来稽查将行政执法权交给缉私警察，其不再以办案量来考核绩效，而是集中精力通过审计、风险管理等手段规范企业进出口行为。换言之，稽查的重点是引导企业守法自律，及时发现走私违法线索，即所谓“关口前移”；缉私则致力于打击不法分子违法犯罪，也就是“问题兜底”。两者疏堵结合。
依据海关经验，理想的“食药警察”模式是在国家食药总局内设置食品药品违法犯罪侦查局并改组现有稽查局，彻底消除行政执法与刑事执法之间的缝隙。将来稽查机构不再以办案量来考核绩效，而是做好风险管理，引导企业行为合法。
“食药警察”成立后要注意什么
有关部门已确认将建立一支覆盖全国，打击食品药品违法犯罪行为的专业执法队伍，负责案件的刑事侦查和执法工作。今后要注意处理好三对关系：首先是明确中央与地方分工。由于食品药品生命周期链条长，其违法犯罪行为具有很强的空间流动性，若各地工作缺乏协调性，很容易出现风险聚集的“犯罪洼地”。
因此食药总局应组织做好全国性的食品药品犯罪案件查处，尤其是要指导和监督地方工作。地方“食药警察”则应做好与农业、卫生等部门协作。其次是要根据工作本身的特征，强调“食药警察”队伍的专业性。尤其是把好人员的入口关，一是从公安机构现有的食药侦查队伍和相关警种中挑选，二是从食药部门稽查队员中遴选。再次是要处理好“食药警察”与其他警种的关系。由于食品药品领域的违法犯罪涉及破坏市场经济秩序、非法经营、侵犯知识产权等多个罪名，“食药警察”需要与治安、经侦等其他警种紧密配合工作。
在简政放权的大背景下，行政管理体制改革的趋势是减少事前行政许可和加强事中、事后监管并举。监管部门的角色，需要从过去当企业的“保姆”变成管市场秩序的“警察”。换言之，食药部门不能再事无巨细地从微观层面提升生产经营者质量水平，而应致力于提供一个公平、有序的宏观竞争环境。从这个意义上说，“食药警察”这一新事物的出现顺应了时代发展需求，其将进一步给合法企业“松绑”，给不法分子“加压”，对于消费者和产业来说，都是利好消息。
